对当前公安调解工作的理解与思考

当前，我国在经济转轨、社会转型中各种利益冲突明显增多，正处于人民内部矛盾凸显、刑事犯罪高发时期。随之，民间纠纷数量迅速增加，给社会稳定带来了很大压力。加强对公安调解工作的研究和探讨，进一步加强和改进此项工作，对于有效平息矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有紧迫而重要的现实意义。

一、关于公安调解职责的法律定位

公安机关作为国家行政机构和执法机构，其职责无疑是法定的。目前，公安民警开展调解工作的主要依据：一是《治安管理处罚法》第9条“对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理”的有关规定。二是《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》（公通字[2006]12号）中“对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物以及其他违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关应当本着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的要求，依法尽量予以调解处理。特别是对因家庭、邻里、同事之间纠纷引起的违反治安管理行为，情节较轻，双方当事人愿意和解的，如制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活，放任动物恐吓他人、侮辱、诽谤、诬告陷害、侵犯隐私、偷开机动车等治安案件，公安机关都可以调解处理”的有关规定。三是《人民警察法》第21条“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助。”的有关规定。四是《公安机关办理伤害案件规定》的通知（公通字[2005]98号）中 第三十条“对于因民间纠纷引起的殴打他人或者故意伤害他人身体的行为，情节较轻尚不够刑事处罚，具有下列情形之一的，经双方当事人同意，公安机关可以依法调解处理：（一）亲友、邻里或者同事之间因琐事发生纠纷，双方均有过错的；（二）未成年人、在校学生殴打他人或者故意伤害他人身体的；（三）行为人的侵害行为系由被害人事前的过错行为引起的；（四）其他适用调解处理更易化解矛盾的”等有关规定。

按照法律职责不同，我们可以把公安调解工作分为治安案件调解和民事纠纷调解两大类。这两者既有相同点，又有不同点。两者的相同点是，都因民间纠纷引起；都存在民事赔偿问题；都要依据法律、法规、规章和政策进行调解；都要在双方当事人自愿平等的基础上进行调解，不能压服；都要尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。不同点是，治安案件调解中公安机关具有处罚权，可以根据调解情况决定是否对违法当事人进行治安处罚，治安调解协议签订后当事人反悔的，公安机关应当依照《治安管理处罚法》的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼；民事纠纷调解中公安机关不具有处罚权，工作性质类似于人民调解；不具有法律效力；调解协议签订后反悔的，当事人只能持协议书向人民法院提起诉讼。

二、关于公安调解的现实意义及主体要求

公安调解是长期以来公安工作的传统，它以“中间人”的方式较为灵活地解决纠纷，更是新时期有效解决社会矛盾纠纷、维护社会稳定的有效手段，受到了人民群众的广泛认可，在构建社会主义和谐社会中发挥着越来越重要的作用。与人民调解和司法调解相比，公安调解的意义主要体现在以下四个方面：一是可以将矛盾纠纷及时化解在基层，预防和减少矛盾纠纷激化升级。二是可以帮助双方当事人在公安派出所就近解决纠纷，相对缩短了纠纷解决时间，节省了当事人解决纠纷的成本和诉讼成本。三是可以充分发挥公安机关在治安案件中自由裁量权的作用，提高调解准确率和成功率。四是可以充分发挥公安机关调查权的作用，及时查明事实，为解决纠纷提供佐证。从实际情况看，公安调解对维护社会稳定的现实意义也日益明显。我局2009年共受理治安和民事纠纷约3万余起，这些纠纷如果调解不好，很可能激化矛盾甚至引发信访案件和刑事犯罪，带来更大的社会危害。

公安调解工作是一项集执法工作、行政管理、群众工作于一体的社会性工作。调解民警需要在当事人的利益纷争中寻找当事各方都能认可的解决办法，因此，调解工作对民警的素质和能力提出了很高的要求。民警需要具备以下能力和素质：一是掌握相关法律法规，并能将其灵活运用于调解工作中，正确、合理地引导调解进程，不断提高调解的公信力。二是具有一定的社会阅历和生活经验，能够与各方融洽地进行沟通交谈，取得当事人的信任，具备较高的亲和力。三是具备良好的心理素质，能够耐心、细致地组织调解工作，保持较强的忍耐力。四是具备一定的工作技巧，能够摸清当事各方利益诉求的底线，以找到双方或各方利益平衡点，为成功解决纠纷创造条件。

三、当前公安调解工作中面临的困难和问题

（一）公安调解法律界限不清。按照《人民警察法》的规定，只要公民提出解决纠纷的要求，公安机关就应当给予帮助，但该规定既没有明确具体包括哪几类纠纷，也没有界定公安机关应当给予哪些帮助，如何帮助，可以说并未赋予公安机关实质管辖权，导致在实际工作中产生职责不清等问题。在实际工作中，往往有一些本应由其他行政部门受理的劳资纠纷、房屋纠纷、消费纠纷，甚至是应由法院受理的经济类纠纷，当事人也到派出所要求调解。而受专业知识、法规政策的影响，公安机关不适宜开展这种专业调解，遇到这种情况，民警一般是先受理后移交其他相关部门，但这又涉及前期受理纠纷后的调查取证等工作，很容易与有关部门出现扯皮现象，这样既增加了实际操作的难度，又容易引起当事人的误解。

（二）经济赔偿无据可依。一是调解纠纷归根结底是要解决赔偿问题，但目前的赔偿内容仅局限于医药费、误工费等，而对于当事人经常提出的精神补偿没有明确界定，因此赔偿问题经常会演变为当事人的“漫天要价”，导致各方很难达成一致。二是由于公安机关的调解不是“终审判决”，最终经济赔偿作为全案调解于法无据。三是当事人一但反悔，按规定还应当对违反人予以处罚，而经济赔偿部分需要通过到法院提起民事诉讼解决，反而增加了司法成本，降低了治安管理处罚和调解的权威性。

（三）轻伤害案件能否调解尚有争议

故意伤害案件，根据伤害后果的轻重，可以分为轻微伤害案件、轻伤害案件和重伤害案件。对于轻微伤害案件，公安机关可作为治安案件立案查处，同时被侵害人也可以人身损害赔偿的民事案件诉往法院解决；对于重伤害案件应由公安机关立案查处。这两类案件的管辖在司法实践当中尚无争议，但是对轻伤害案件的管辖则争议颇多。根据《刑事诉讼法》的规定，对轻伤害案件被害人有权直接向法院起诉，也可以要求公安机关立案侦查，再经检察机关公诉。但在司法实践中，人民法院、公安机关存在对轻伤害案件作自诉案件或是公诉案件管辖的理解分歧，这直接影响了此类案件的正确、及时处理。例如：有的公安机关认为轻伤害案件属自诉案件，对没有证据证明的被害人提出的控告，不积极调查、处理，把被害人推向人民法院，人民法院则因其证据不足，不符合自诉条件，要求被害人找公安机关，致使被害人控告无门；在“严打”整治等专项行动中，有些公安机关为提高打击处理率，将被害人有证据证明的轻伤害案件（自诉案件）也立案侦查、移送检察机关提起公诉；有些甚至将被害人与侵害人已和解并赔偿经济损失、被害人明确放弃追究侵害人刑事责任的轻伤害案件提起公诉。事实上，对被害人有证据证明的轻伤害案件，《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百六十条明确规定，“经过审查，对于告诉才处理的案件和被害人有证据证明的轻微刑事案件，应当将案件材料和有关证据送交有管辖权的人民法院，并告知当事人向人民法院起诉”。这实际上排除了公安机关主动对被害人有证据证明的轻伤害案件进行侦查并移送起诉的管辖方式。另一方面，也排除了被害人不愿提起自诉，坚持向公安机关控告的情形。总之，由于对现行法律理解的不同，轻伤害案件在公安机关实际办理中，从受理、立案一直到移送检察院的各个阶段都存在不同的分歧，对于当事人不愿到法院自诉的轻伤害案件能否在公安机关侦查环节进行调解存在着很大争议。

（四）调解程序缺乏规范。目前，公安部对公安调解即对纯民事纠纷的受理、调查取证、调解程序、制作调解书等没有统一规定，仅针对治安案件调解工作有一些原则性要求。但在实际工作中，民事纠纷调解工作量要远远多于治安调解。由于工作量大，且缺乏规范指导，导致一些基层民警往往对调解工作草率从事，执法随意性较大，极容易出现工作疏漏和有失公正。

（五）调解工作压力逐年增大。主要体现为：一是纠纷数量大幅上升。以沈阳市为例，据统计，2000年至2009年，沈阳市公安局110接报的纠纷数量以平均每年增加20%的比例上升，2009年接报纠纷数量占110接报警总量的25%，相当于每4个110报警中就有1个纠纷。二是纠纷种类日趋繁杂。过去的纠纷主要是家庭、邻里、同事之间发生的争议，但随着经济社会的发展，噪声问题、饲养动物问题、物业管理问题、供暖问题等都可能引发纠纷。基层派出所开展调解工作的压力不断增大，而调节工作根本上不了全年和阶段性工作指标，因劳而无功，导致基层民警产生抵触心理和畏难情绪，直接影响了社会矛盾化解工作的深入开展。

（六）基层民警普遍存在证据意识不强问题。受理纠纷后，一些基层民警不是在第一时间固定证据，而是总想“走捷径”、图省事，尤其是殴打他人案件，先入为主地认为通过口头调解就能大事化小、小事化了，因此，既不搞调查访问也不注意寻找证人。一旦调解不成，再去调查取证时往往已失去了最佳时机，时过境迁后取得的证人证言的真实性也令人质疑。特别是经常出现“找不到证人”的情况，相关证据中只有当事人各方的证言，且经常是各说各理、相互矛盾，令人无法准确判断事实，人为增加了调解工作的难度。最后往往一件小小的治安纠纷演变成久拖不决的疑难案件，甚至上升为刑事案件，激化成涉公安访案件。

四、对做好当前公安调解工作的对策建议

（一）提高认识，高度重视调解工作。公安调解工作是维护社会稳定的“第一道防线”，具有成本低、效率高的优势，在预防化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中发挥着不可替代的作用。在当前的公安工作实践中应当把调解工作放到重要的地位，从各级领导做起，自觉摒弃重打击、轻调解的思想倾向，并在制定绩效考核指标中对调解工作予以倾斜。尤其是中央政法委提出推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项任务后，各级公安机关要充分认识在经济转轨、社会转型时期做好公安调解工作对维护社会稳定的重要意义，着力转变各种不适应的思想观念，着力解决工作中的突出问题，着力提升调解工作的质量和水平。

（二）结合实际，制定完善相应规范。在调解范围上，明确公安机关可对符合《治安管理处罚法》第9条规定的相关治安案件进行调解，对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，可基于公民申请，以非调解主体身份帮助调解等内容。在调解原则上，明确各方当事人需自愿接受调解、调解处理有利于各方当事人化解矛盾、治安调解需综合考虑行为人的主观恶意程度等内容。在调解工作中，规定调解程序、调解时限、不宜公开调解处理的治安案件种类、调解人的回避制度、调解笔录主要内容等，并统一调解书制式。同时，强化基层民警的证据意识，凡是接报的纠纷，无论大小，都要首先做好相关的调查取证工作，及时固定相关证据，对现场没有目击证人的情况，要积极搜集相关间接证据，切不可错过时机，造成证据缺失，给调解工作带来被动。

（三）积极促成，沟通工作细致入微。从实践看，深入细致地做好各方当事人的沟通工作是成功调解纠纷的必备条件。一般来讲，沟通工作分为三个层次：工作之初，主要是了解情况，包括事件起因、经过、当事人各方受伤或损失情况、各方责任及各自诉求等；工作之中，主要是协调诉求，通过综合运用劝解、教育、引导、协调等方法，逐渐将各方当事人的心理预期拉近，促进达成一致；各方签订协议后，向各方讲明利害关系，促使各方认真履行达成的协议。

（四）讲究策略，注重法律的预防和教育作用。从实践看，讲求调解工作方法，可以有效提高调解成功率，达到良好的实际效果。为此，在工作中可以推广以下方法：一是“双向施压”，即对于各方都有责任的民间纠纷，要在分清主次的基础上，强调各方责任，使大家都认识到自己的不当之处，然后再开展进一步的调解工作，以拉近各方诉求，把握各方期望值的交集，促成和解。二是“个别调解”，即分别做各方当事人的工作，并以试探性方式逐步抛出各方的条件，以摸清当事人各方心理预期，尽快找到利益平衡点。三是“借用外力”，即充分借助当事人亲威、朋友、邻居、居委会等社会力量开展调解工作，甚至可以引导各方中间人直接进行说和，以达到事半功倍的效果。可以在工作实践中探索建立警民共建“社区警务室”等工作模式，整合派出所与同级司法所、居委会、工会、妇联以及人大代表、政协委员、群众监督员等社会力量，对民间纠纷进行综合调处，以提高调解效率。同时，公安调解要注重社会效果，既要通过调解工作，使各方当事人达成一致，又要在赔偿等问题上避免出现显失公正的协议；既要发挥法律震慑力量，对违法方进行必要的法律处罚，使其认识自身错误、避免再犯，通过处罚达到预防违法的目的，又要坚持宽严相济，突出教育，对可处罚可不处罚的治安案件，从宽处理，以缓和矛盾冲突。

（五）创新机制，不断扩大调解范围。调解工作是一项社会性工作，必须形成社会合力，才能产生良好效果。有关立法部门要进一步完善调处纠纷的相关法规，特别是对赔偿标准等常见问题作出司法解释，为基层单位开展调解工作提供法律依据。要进一步明确公安、司法、工商等部门及法院、街道办事处对纠纷的管辖权限和职责，形成全方位、多层次、全域覆盖的大调解格局。在此基础上，要打破常规，积极探索轻伤害案件调解机制，对于双方当事人在民事赔偿等问题达成一致，被害人要求不追究对方刑事责任，犯罪嫌疑人本人也有悔罪的，社会危险性已基本消除，不需要判处刑罚的，公安机关可以调解处理，对已立案的轻伤害案件作撤案案件。笔者认为，建立统一、规范的轻伤害案件调解制度，体现了刑事和解政策的价值取向，是当前积极化解社会矛盾，有效消除轻伤害案件引发的不安定因素，努力实现法律效果与社会效果相统一的一种重要手段，能够更加充分地发挥公安调解在社会矛盾化解工作体系中的基础性作用，进一步提高公安调解效率，扩大公安调解范围，促进社会和谐稳定。