沈阳市中级人民法院课题组

课题负责人 ：沈阳市中级人民法院副院长 杨悦

课题摘要：

目前我国社会正从单位管理向社会管理转变，公共管理方式从行政管理向行政执法转变，社会治安从单一治理向综合治理转变，社会矛盾的化解也需要从单一机制向多元机制发展。通过我们对沈阳市民事纠纷解决实际的考察分析，针对当前诉讼、仲裁、人民调解三种主要民事解纷方式进行深入考察和具体分析，我们认为在社会主义法治国家这个大前提下，形成诉讼和非诉讼纠纷解决机制有机结合的纠纷解决机制是当代中国纠纷解决机制的显著特点，这其中尤其重要的是如何科学、合理地安排程序衔接和制度建构，多元化纠纷解决模式就是衔接诉讼与非诉讼纠纷解决机制的一座重要桥梁。本文尝试借鉴美、日、英、台湾等国家和地区的各具特色的司法ADR制度, 结合我国自身特点，尝试探索具有中国特色的多元化纠纷解决模式，以缓解当前我国法院面临的诉讼压力，有效化解社会矛盾，提高政府各部门参与社会管理创新能力：第一，建立机制、创新职能，实现多元解纷模式的组织保障；第二，明确分工、各履职责，实现多元解纷模式的职能保障；第三，注重协调、实现兼容，实现多元解纷模式的制度保障；第四，充分借鉴、积极实践，实现多元解纷模式与其他现行工作机制的有效外接。探索具有中国特色的法院附设调解制度，提高法院参与社会管理创新能力：第一，建立案件管理制度，做好诉讼内外纠纷解决机制的受案衔接；第二，建立诉讼费用补偿、惩罚制度，做好诉讼内外纠纷解决机制的激励机制衔接；第三，建立司法控制制度，做好非诉讼瑕疵调解协议的补正衔接；第四，建立司法确认制度，做好诉讼内外纠纷解决机制的执行衔接；第五，建立诉内外纠纷解决信息共享平台，促进诉讼内外纠纷解决机制的整体质量提高。

以下正文：

    “法律制定者如果对那些促进非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们可能造就一个法律更多但秩序更少的世界”。

——罗伯特·C·埃里克森[1]

一、问题的提出

事件回放：湖北省孝感市中级人民法院法官冯缤为了妻子的劳动争议纠纷，穿着法服辗转于孝感市劳动局、孝感市委、湖北省高院、最高法院信访局、全国人大常委会信访局。用尽上访手段的冯缤说：“这几年法律白学了。案子能进入诉讼程序，简直是自己用命换的”。虽然熟悉于司法程序，但他仍然只有以上访甚至“骚扰”领导的方式，才能促进此案的立案与审理[2]。一名有着二十多年法院工作经历的法官在自己面临纠纷的时候尚且做出非此即彼（“诉讼”或者“上访”）的选择。可见，当前诉讼和上访已经成为了当前我国人民群众解决矛盾纠纷的两种主要途径。我国社会急缺有效运作的非诉讼纠纷解决机制，多种多样的社会矛盾急需构建有效的分流和化解渠道。

目前我国社会正从单位管理向社会管理转变，公共管理方式从行政管理向行政执法转变，社会治安从单一治理向综合治理转变，社会矛盾的化解也需要从单一机制向多元机制发展^[3]。通过我们对沈阳市民事纠纷解决实际的考察分析，针对当前诉讼、仲裁、人民调解三种主要民事解纷方式进行深入考察和具体分析，我们认为在社会主义法治国家这个大前提下，形成诉讼和非诉讼纠纷解决机制有机结合的纠纷解决机制是当代中国纠纷解决机制的显著特点，这其中尤其重要的是如何科学、合理地安排程序衔接和制度建构，法院附设调解制度就是衔接诉讼与非诉讼纠纷解决机制的一座重要桥梁。本课题尝试借鉴美、日、英、台湾等国家和地区的各具特色的司法ADR制度, 结合我国自身特点，尝试探索具有中国特色的法院附设调解制度，以缓解当前我国法院面临的诉讼压力，有效化解社会矛盾，为推进社会管理创新工作探索一条道路。

二、沈阳市民事纠纷解决机制运行基本情况

据有关部门不完全统计，我国目前共有60多种纠纷解决机制，遍布行政管理、行业管理、司法（准司法）等各个领域[4]。但各种纠纷解决方式之间解纷效果不同，采用率不同，群众认可度也不同，其中最为主要的两种非诉纠纷解决方式就是仲裁和人民调解。经过实证调研，当前沈阳市仲裁和人民调解两种非诉讼纠纷解决机制与法院诉讼制度衔接过程中存在以下几方面问题，影响到非诉讼纠纷解决的效果和群众的认可程度：

（一）非诉讼纠纷解决机制应用率低，仲裁与人民调解解纷机制解纷功能弱化。

2007年-2009年，全市民事诉讼、仲裁和人民调解三种纠纷解决机制的运行情况如下[5]（见表1、表2、表3、表4）：

表1：沈阳市两级法院一审案件相关情况统计

表2：沈阳市仲裁案件相关情况统计

表3：2007-2009年沈阳市人民调解相关情况统计

图4：2007-2009年沈阳市三种纠纷解决方式占民事纠纷解决之比例

从四份表格的数据比照可以看出，三年来沈阳市两级法院的收案数与结案数居高不下，法院处理的民事诉讼案件大幅度增加，而仲裁和人民调解方式解决案件数量并没有明显增加，相较之下，两种非诉讼纠纷解决机制处理的民事纠纷占纠纷总量的比例呈现连年下降态势（见图4）。

再来考察其他多元化解纷机制，以行政调解为例，目前行政调解的使用主要集中在交通事故、治安案件、劳动纠纷、消费者权益保护等方面，调解的力度和工作的细致程度尚且较弱。这既有司法权与行政权相分离的因素，也与近年来公民、法人权利意识增强、过分依赖法律诉讼，使得对包括行政调解在内的非诉讼纠纷解决方式的运用和作用重视不够，甚至受到一定的排斥，诉讼救济由最后一道权利屏障成为纠纷解决的主要渠道和前沿防线。

（二）仲裁的“类诉化”倾向明显，缺乏非诉讼纠纷解决方式自身特色和优点，无法有效分流纠纷矛盾。

正如范愉教授所说，“由于法院本身无法改变诉讼的内在弊端，因此，提供另外一条纠纷解决的途径共当事人选择，这就是其根本宗旨所在”[6]。ADR的最大特点就是他的替代性，这一替代性的关键在于其能够替代法院裁决，尤其是能够弥补诉讼自身不能克服的缺陷（如诉讼机制周期较长、对抗式的生硬解纷模式、费用高昂、诉讼资源不足等等），为当事人提供多元的纠纷解决途径，从而减轻法院的诉讼负担并减少人们对诉讼弊端的不满。这样的ADR方式才能获得人民群众的认可，才能获得持久的生命力。但是仲裁作为ADR的一种重要形式却没有体现出其不同于法院诉讼解纷方式的优势，除了自行履行之外，需要通过复杂的司法审查程序就实体和程序问题进行确认才能使纠纷得到最终履行[7]，丧失了非诉讼纠纷解决的特点。下面，仅就三年以来当事人向沈阳市两级法院申请确认仲裁协议和撤销仲裁裁决情况做一分析研究（见图5）。

图5：2007-2009年沈阳市两级法院收到关于确认仲裁协议效力和撤销仲裁裁决案件情况

结合表2的内容，分析图5的曲线图中的趋势变化，我们可以看出，在沈阳市仲裁委受理案件数量并未大幅增加的情况下，申请法院启动司法审查程序对于仲裁裁决予以撤销的案件大幅增加，2009年申请撤销仲裁协议效力的案件比照2007年增加了800%，占2009年沈阳市仲裁委受理案件总数的7.7%。这说明仲裁案件当事人对仲裁裁决不满意，通过启动法院司法审查程序对纠纷进行二次处理。双方真正解决纠纷、履行各自义务要等到撤销和不予执行仲裁裁决等司法审查程序全部完成之后才能实现，过程漫长而又繁琐，这种情况也并未节省法院的诉讼资源。曾有人专门对经历过仲裁和司法审查程序的当事人进行采访，有70%的当事人表示不愿意再进行仲裁[8]。他们认为尽管仲裁提供了比较宽松的环境，但与法院相比没有太大的区别，效率也不比法院高，另外仲裁费用更贵，这使得人们在受到同等待遇的情况下更愿意付出更小的成本——诉讼。

（三）缺乏有效的司法审查和监督机制，多元纠纷解决机制的效力不高。

据相关资料显示，人民调解委员会处理的纠纷数量从1990年的741万件降至2000年的503万件，全国每个调解员的年均调解纠纷数量从1990年的1.84件降到2000年的不足0.6件[9]。除了社会日益增强的法律意识使然以外，影响人民调解功能有效发挥的重要原因之一就是人民调解协议缺乏法律强制力。最高人民法院于2002年9月5日通过了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》(以下简称《若干规定》),第一次从司法解释上对人民调解协议的性质和效力作出明确规定,但民诉学界一直对人民调解协议的性质问题存有争议^[10],而人民调解协议的性质问题却是诉讼内外纠纷解决机制衔接中的重要环节，直接牵涉到人民调解协议的强制执行力和非诉讼纠纷解决机制的解纷质量和效果。同时，由于缺乏有效的司法监督机制，人民调解协议的质量和履行效果无法得到保障，存在矛盾纠纷虽然达成人民调解协议，但并未成功化解，最终重又流入诉讼程序的情况。

（四）缺乏诉讼内外纠纷解决联系反馈机制，诉讼内外解纷机制衔接缺失。

笔者前往沈阳市仲裁委、沈阳市司法局人民调解科进行调研走访的过程中，发现仲裁工作、人民调解工作和民商事案件的审判工作完全是各自为政，力量分散。在诉讼与人民调解衔接方面：司法局对于人民调解解决的纠纷缺乏相应的跟踪机制，对于人民调解案件的解纷效果缺乏相应的调查和监督；人民法院受理的民商事案件即使是经过人民调解委员会调解的，也没有相应的档案和卷宗副本附卷待查。可以认为，仲裁裁决和人民调解协议如不能解决问题，同一民商事纠纷再次进入诉讼程序就是完全的从头开始，之前进行非诉讼解纷的资源被完全白白浪费。在诉讼与仲裁衔接方面：人民法院受理撤销裁决的申请后，没有根据仲裁法第61条规定，将认为可以由仲裁庭重新仲裁的案件通知仲裁庭在一定期限内重新仲裁，并裁定中止撤销程序。没有给仲裁庭以学习和修正裁决机会。这些衔接方面的制度缺位情况，既增加了法院自身的负担，同时也不利于帮助和促进非诉讼纠纷解决机制的健康发展。

三、比较法视角下附设调解制度构建——美、日、英等国ADR背景及概况的介绍与比较

从60年代后期以来,美国法院受理的民商事案件大幅度上升,为了缩短审理周期,提高办案效率,也为了使当事人节省人力及费用,法官开始试行调解制度。具体做法是:在当事人向法院提交起诉状后的6周内,法院可组织双方当事人的律师对起诉书和答辩状进行讨论,并由律师主持调解。在这个阶段大约有30%的案件可以通过调解解决, 70%的案件进入第二个阶段,即法官要求双方律师提供文件和证据,在法官主持下,双方的律师可向对方当事人或证人进行质证,由律师在一定时间内进行调解。这个阶段又有30%的案件可以达成庭外调解。此后,法官对另外40%的案件可以要求社会调解机构、律师或者是法院的调解员主持,对双方进行诉讼之前的调解。这个阶段又有25%的案件能够达成调解协议。对其余的案件,法官要求双方律师做好准备,在法官的主持下举行审前会议,这样就又有5%至8%的案件可以在审前会议上调解成功。最后真正进入审判程序的只有5%至7%的案件[11]。

英国在20世纪90年代中期进行的民事司法改革中也吸纳了ADR的做法，鼓励当事人寻求诉讼外纠纷解决方式，英国新《民事诉讼规则》从基本原则到具体制度方面都充分支持并倡导ADR的适用。但与美国法院在ADR过程中积极参与、充分控制的情况相比较，英国司法体制对于介入ADR机制始终保持着谨慎态度，不存在法院内附设ADR，而主要是通过各种制度，比如案件管理制度和诉讼费用制度促使当事人自觉地采取ADR，为ADR的自足性与自制性运行提供间接支持[12]。

日本ADR的主要形式是调停制度，始于德川时期，广泛应用于二战前后，是为了满足战时迅速解决纠纷的需要，也是明治政府为了法制化建设而移植欧洲法律制度的结果。日本的法院附设调停制度是审判机关处理大量民事纠纷时的一种非诉讼方式，不是一种行使国家司法权的审判方式，其适用的程序也不适用民事诉讼法，而是通过特别的程序法或法院规则——《家事审判法》和《民事调停法》加以规定。日本的法院附设调停制度属于其司法体系的组成部分，是一种司法辅助制度，实际上将国家部分司法权有条件地委托给专门的调解机构[13]。日本在调解方面的立法与我国目前调审结合的民事司法制度有一定的相似之处，相对来说，其对于ADR的促进性立法更加完善并具有可操作性，值得借鉴。

四、建立具有中国特色的多元化纠纷解决模式之构想

（一）建立机制、创新职能，实现多元解纷模式的组织保障

一是成立市综合调处办公室，负责多元化纠纷预防、调处与协调机制的落实。该办公室可以设在市法院，并由全市各部门设立专人专线随时接受调处办公室调度处理纠纷。纠纷的解决调处机制包括诉讼调处和非诉讼调处制度。纠纷的诉讼调处机制包括纠纷的诉讼调解制度和纠纷的审判制度；纠纷的非诉讼调处机制包括纠纷的和解制度、调解制度、仲裁制度、行政调处制度等。按属地管理和就近调处的原则，当事人可以选择直接向住所地纠纷非诉调处机构申请解决，也可以选择到市综合调处办公室申请诉前调处，由市综合调处办公室实行登记受理并免费调处。各纠纷调处机构应当积极受理各类纠纷，不得推诿。对发现不属于本机构调处的纠纷应当向当事人说明理由，并积极引导其向有管辖权的纠纷处理机构申请解决或依法向有权处理机构移送。

二是设立全市多元化纠纷预防、调处与协调机制工作领导小组，负责全市多元化纠纷解决机制工作的领导与协调。可以由市委常委、市委政法委书记任组长，分管法制工作的副市长、法院院长、检察院检察长、公安局局长、综治办主任、司法局局长任副组长，各相关单位负责人为成员。领导小组办公室可以设在市综治办，由市综治办主任兼任办公室主任，具体负责日常工作事务。各区县、部门、有关单位成立相应的多元化纠纷预防、调处与协调机制工作领导小组，负责本辖区、本单位该项工作的领导与协调。

（二）明确分工、各履职责，实现多元解纷模式的职能保障

建议形成分工负责、重在协调的多元纠纷调处运行协调机制。整个多元化解纷模式的建立离不开有效的职能分工和运行协调，运行协调机制包括各司其职、分工负责、相互配合的协作制度。市综治办负责全市多元化纠纷预防与解决的组织、协调、监察、考核和监督；市两级法院负责全市纠纷的诉讼调解和审判，负责对人民调解的业务指导，负责纠纷解决诉讼机制与非诉机制的对接工作；市检察院负责对轻微刑事案件的调处，负责对多元化纠纷预防、调处与协调机制运行的法律监督；市政府法制办负责对全市行政调处工作进行指导，负责人民调解与行政调处的协调工作；市司法局负责对全市人民调解工作的管理、指导，负责人民调解与仲裁、公正和诉讼对接的组织和协调；市公安局负责对全市治安案件、交通事故案件、其他轻微刑事案件的调处工作；市仲裁机构负责对有管辖权案件的调处、仲裁；市信访局负责对信访纠纷的调处工作；全市各级党组织负责组织领导本辖区和本单位的纠纷预防、调处与协调工作。

（三）注重协调、合理衔接，实现多元解纷模式的制度保障

首先，建议完善非诉解纷机制与诉讼解纷机制之间的合理衔接。完善诉讼与非诉讼的合理衔接就是要确保司法作为“最后一道防线”，实现司法对其他解纷方式的支持保障与监督，其中最为关键的是要实现效力上的衔接。根据最高法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，现在的人民调解协议已经具备民事合同性质，但是针对其他解纷主体所作的调解协议是否具有民事合同性质尚未明确。从约定必须履行及构建诚信社会的角度看，所有调解所成的协议，一般都应当负于法律效力，当事人自行和解达成的协议亦属同理。

第二，建议建立信息共享和互动机制。信息共享和互动机制既是各解纷主体履行好解纷职责的需要，也是促进依法执政的需要。在工作中应当注重形成制度性的保障。一是人民法院要以例会或简报等方式定期通报经其他解纷主体处理的纠纷最终的裁判或司法审查情况。二是对实践中遇到无法可依或对法律条款理解不同等情形应统一认识，形成书面记录。三是人民法院或民间解纷主体在工作过程中，对当事人有涉嫌行政违法的情形，应以适当方式告知行政机关。四是某一解纷主体若发现当事人可能在其他解纷主体的解纷过程中采取非正常举动时，应及时通报并通知其他解纷主体。

（四）充分借鉴、实现兼容，实现多元解纷模式与其他现行工作机制的有效外接

多元解纷模式与综治维稳、平安建设、信访、社会管理等现行工作机制有较强的相关性，而后者也都对纠纷问题有不同程度的涉及并形成了一些成熟的做法，二者可以相互借鉴以实现兼容，具体有以下三方面建议：一是充分利用相关机制已搭建的分流处理平台。要指引当事人选择合适的解纷方式和解纷主体，为当事人疏通纠纷解决的路径。二是要将纠纷解决的相关信息汇集至党委、政法委。与纠纷相关的信息应向党委政法委及时传递并集中。目前，还有一些解纷主体的解纷信息（如民间解纷主体的解纷信息、仲裁机构的解纷信息）还不能较为通畅地汇聚到党委政法委，这些主体因其自身自制性的特点，并无提供信息的义务，因此建议通过契约化管理方式实现信息源的扩大，使政法委成为信息汇集平台，有更为充分的决策和监督的信息基础。三是将信访纳入行政复议和诉讼的法制轨道内。应当看到相当数量的信访是因为司法纠错机制不畅引起的。因此，为给当事人更为彻底的救济，可以考虑有条件的三审制，同时加大审判监督程序的规范化建设；相当数量的信访是因为行政行为所引起的，因此应当强化行政复议机构解纷能力，从程序上将与行政行为有关的信访纠纷交复议机构处理，或引导信访人通过行政诉讼解决。

五、建立具有中国特色的法院附设调停制度——诉讼内外多元化纠纷解决模式之有效衔接

正如卡多佐大法官在其《司法过程的性质》一书中那句经典的名言“法律的终极目的是追求社会福利^”[14]，着眼于我国当前的社会经济发展特点和司法实际，借鉴美、日、英等国的诉讼制度，比较诉讼内外纠纷解决方式之特点，我们认为可以借鉴美国法院附设调解模式解决我国当前诉讼内外纠纷解决机制衔接的缺漏问题。法院附设调解制度（Court-Annexed Mediation）一词，肇始于美国，是美国法院附设ADR的一种，也是美国当前最流为行的ADR方式之一^[15]。是指以法院为主持机构并受法院指导的ADR，虽然这种程序与诉讼程序截然不同，但与法院的诉讼程序又有一种制度上的联系，在某种法定条件下，可以作为诉讼程序的前置程序甚至在诉讼中交替使用^[16]），并吸取日本、英国、台湾等国ADR制度中的一些适合我国社会特点的做法，建立具有中国特色的法院附设调停制度是符合我国当前社会福利需要的诉讼内外纠纷解决机制的有效制度衔接。

第一，建立案件管理制度，做好诉讼内外纠纷解决机制的受案衔接。据统计，在美国，有95%的民事案件都是经过和解或在法院内附设的强制仲裁或调解等ADR方式解决的;在英格兰和威尔士，也只有不到5%的案件走完了审理过程;而在日本，通过调解解决的案件占到了总数的53%到54%，诉讼中经和解解决的案件达到了35%[17]；在德国，1924年民事诉讼法修订时，强制和解制度取代了之前实行的任意和解制度，1950年修改民事诉讼法要求法官应当力求使争议得到和好解决，1976年德国的《简化修订法》对1950年的规定进行深化，把和解扩展到各级法院，2001年的《改革法》强化了和解制度，制定了法定调解。考察这些国家的诉讼程序结构设计，他们的民事诉讼立法均强调审前准备程序，强调在准备程序中抓住时机，促成和解。我国可以借鉴美国法院附设调解制度的规定，将法院附设调解的启动分为“强制性”和“自愿性”两种类型，通过设立案件管理制度，对案件进行分配管理，实现案件的有效分流和解决。针对“强制性”案件，可以将范围限定为最高人民法院《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第十四条的规定的六类案件[18]，将交由人民调解员主持的附设调解规定为其诉讼的前置程序。针对“自愿性”案件，可以借鉴英国案件管理制度[19]，由当事人在提交案件分配调查表的时候书面请求法院中止诉讼程序，法院也可以依职权中止诉讼程序，由当事人尝试通过替代性纠纷解决方法（如人民调解、仲裁等）解决争议。
    第二，建立诉讼费用补偿、惩罚制度，做好诉讼内外纠纷解决机制的激励机制衔接。美国法院的附设调解中，调解方案被双方当事人接受之后，视为当事人直接订立的契约，以此契约来代替发生纠纷的法律关系。若调解方案不被接受，案件转入诉讼程序，拒绝的一方当事人如果没有得到比调解结果更为有利的判决时，要承担拒绝调解以后双方所产生的诉讼费用。英国民事诉讼规则规定了：在裁定诉讼费用时，法院可以考虑当事人的所有行为，根据当事人的不同行为给与诉讼费用补偿或惩罚，促使当事人采取ADR[20]。日本的《家事审判法》和《民事调解法》也都规定了相应的罚则（比如，当事人接受调解程序后，又参加的义务，无正当理由不按时参加，将接受罚款的制裁）[21]。我国可以成立诉讼费用的补偿、惩罚机制，促使当事人选择非诉讼纠纷解决方式。诉讼费用补偿机制，即根据达成调解的阶段不同而确立不同的诉讼费减免比例，越早达成调解，给予减免的诉讼费比例越高。诉讼费用惩罚机制，如果当事人不自觉履行人民调解协议或仲裁裁决，案件进入诉讼程序审理结束时，法官在决定诉讼费用的负担时，根据当事人在调解过程中的不诚信行为给予诉讼费用惩罚。如果原告不接受对方的和解要约或付款，并且在其后的诉讼中没有取得比该人民调解协议或仲裁更好的结果，原告应该补偿对方的诉讼费用以及附加利息。

第三，建立司法控制制度，做好非诉讼瑕疵调解协议的补正衔接。非诉讼纠纷解决机制不能无限度地自由进行，为了防止非诉讼纠纷解决机制的滥用（尤其是具有强制执行力的仲裁裁决和经过法院司法确认的人民调解协议），必须对非诉讼纠纷解决的过程和结果予以监督和控制，因此在法院附设调解机制中建立有效运作的司法控制制度，对于补正瑕疵调解协议、促进非诉讼纠纷解决机制的健康发展具有积极意义。司法控制制度可以与司法确认制度并行建立，最关键的是要充分发挥强调法院在附设调解制度中的全程指导、控制、监督和促进作用。按照我国法律的规定，人民调解协议具有这里我们可以借鉴德国民事诉讼中的调解约束制度和当事人真实义务增加程序性规定来防止因当事人原因导致合意存在瑕疵的情形，同时结合我国民法中的可撤销、可变更合同制度完善对于瑕疵调解协议进行实体性补正的救济途径。

第四，建立司法确认制度，做好诉讼内外纠纷解决机制的执行衔接。根据最高人民法院2002年出台的《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，部分人民调解协议具有民事合同的法律效力。并于第二条规定了人民法院对于人民调解协议的当事人向法院申请履行调解协议的，请求变更或者撤销调解协议，或者请求确认调解协议无效的，人民法院应当受理。可以看出，我国的人民调解所形成的协议是具有普通契约的性质，缺乏强制执行力。为了强化诉讼外纠纷解决机制的效果，提高人民群众对人民调解的认可度，我们可以借鉴我国台湾地区调解制度中司法确认的相关经验：我国台湾地区的乡、镇、市公所多将调解委员会设置于基层社区，利用自身优势和资源及时妥善解决纠纷，主要办理民事案件和自诉刑事案件。其组成人员和调解程序与大陆的人民调解委员会异曲同工。主要特点是，调解委员会主持调解成立后，应制作调解书，并于3日内报乡、镇、市公所，7日内送请管辖法院审核。法院认为调解书与法令无抵触，法官签名并盖法院印信，送达当事人，与民事判决具有同一效力，当事人不得对同一事件再行起诉、告诉或自诉。如经核定的民事调解有无效或可撤销原因的，利害关系人可向原核定法院起诉[22]。可见在这种情况下，台湾地区的非诉讼纠纷解决机制被强制性与司法审查接洽，公权力的介入赋予了台湾非诉调解以强制执行力。

这一方面我们沈阳市和平区人民法院作出了积极的探索，和平区法院的立案庭设立诉前调解室，在征得当事人同意的情况下，委托给人民调解员调解，当事人可以自愿向人民调解员申请司法调解，由人民调解员提交给和平区法院，在由法院对合法合理的调解书具有条“司法调解书”，“司法调解书”可以上诉，也可直接申请执行。自2008年4月以来，司法确认案件共386件，有效地提高了人民调解工作的社会公信力，实现了诉讼内外解纷机制的有效衔接。在人民调解协议的司法确认实践过程中，我们认为以下三方面问题亟待解决：一是提请进行司法确认的人民调解协议的范围应该加以确定；二是司法确认的时间限制，有助于提高法院工作效率；三是司法确认的文书制作应当加以规范。

第五，建立诉内外纠纷解决信息共享平台，促进诉讼内外纠纷解决机制的整体质量提高。无论是美国、日本还是台湾，无论是法院附设调解制度还是日本的民事调解，法官对整个非诉讼纠纷解决机制的控制和指导都是必不可少的。针对当前仲裁、人民调解、诉讼各自为政的情况，畅通信息渠道，构筑信息共享机制是建好我国法院附设调解机制的关键。应当对进入案件管理程序后分流至人民调解解决的案件进行登记、备案，即使案件最后进入诉讼程序，之前的人民调解档案依然附卷可查，节省当事人的诉讼成本和法院的司法资源。比如在审理中，通过查询发现同一当事人在某一事件涉及多个纠纷（既有诉讼也有人民调解）的情况下，可以通过并案处理的方式或者加强人民调解力度，及时化解同类或同案纠纷。同时，针对已查明属于恶意调解等诉讼欺诈的案件和当事人建立档案，供人民调解员和两级法院法官检索查询，若有上述情况的，应当谨慎调解。

结语：

司法的本质属性是社会性，任何司法活动都是在特定的环境中进行的，都应当与社会形势、社会需求结合起来^[23]。我们应当认识到“调解在中国绝不仅仅是一种纠纷解决的技术或方式，而是社会治理的一种制度性或体制性存在，研究调解不能局限于程序的层面，而应将其视为社会治理机制的一环，结合社会转型的背景展开”^[24]，希望通过法院附设调解制度这一社会管理创新机制的设计和构建，有效衔接起我国当前民事诉讼内外纠纷解决机制，为缓解诉讼“爆炸”压力，提高社会整体福利，推进社会主义法治进程贡献一份力量。