落实沈阳市建设集约型经济增长方式的行政法治研究

摘要：我们必须为集约型经济创造一个良好的法治环境以促进其发展，完善我们官员的效益评估体系，加快落实服务型政府的执政理念，提高我们政府行政指导水平，并完善我们的相关立法，只有这样才能使我们这个老工业基地在全国实现新的崛起。

关键词：集约型、经济增长、行政法治

在党的十七大提出：“由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变”的“中国特色新型工业化道路”，即走集约化经济增长方式，改变过去的粗放型经济增长方式的经济增长老路子。党中央也适时的提出了振兴东北老工业基也的重大战略，在“振兴东北，沈阳先行”的方针指导下，如何用集约型经济增长的方式来振兴沈阳这个老工业基地呢？这给我们法律人，尤其是行政法领域的法律人留下了一个十分有意义的课题。实施振兴东北战略任重道远，需要为集约型经济市场提供一个良好的法治环境，为培育集约型经济增长点保驾护航。

1. 集约型经济与行政法治的关系综述

1.1 集约型经济的概念

集约型经济增长方式是是指依靠提高生产要素的质量和利用效率，来实现经济增长。粗放型和集约型是两个相对应的概念。作为经济增长方式，粗放型以增加投人为主;集约型则以提高效率为主。集约型经济增长方式表现为，当产出扩大时，投或减少或不变;而一旦投入增加，则投入扩大率小于产出扩大率。集约型经济增长方式不否定投入增加，而在于提高效率。在这种经济增长方式中。经济增长是目的‘集约化是手段，集约化服从、服务于经济增长。以这种方式实现经济增长，消耗较低，成本较低，产品质量能不断提高，经济效益较高。显而易见，这样的经济发展发式更加管适合我们这样一个人口众多，人均资源相对匮乏的大国，而现阶段我们做的却并没有到位。

1.２ 集约型经济与行政法治的关系

1.2.1　法治能够为集约型经济增长方式提供制度甚础

集约型经济增长是由若干要素共同作用而推动其发展的，影响集约型经济增长的因素是复杂的、动态的，法治因素则是其中重要的组成部分，并为集约型经济增长提供了有效的制度基础，具体表现在以下三个方面:一、法治为集约型经济增长市场体系提供制度基础，一个法治健全的社会无疑是一种经济形态的根基，它对市场经济的稳定发挥着巨大的作用。二、法治能够促进集约型经济对资源配置的能力，一个有效而良好有法治环境有着健全的法律，良好纠纷解决机制，规范的市场行政为，从而对破坏环境，浪费资源的行为有着很好的抑制作用。三、良好的法治环境能够很好的约束政府，规范政府的行政行为，把经济人和政府都置身于法治的框架下，使双方都受到法律的约束，即通过集约型经济增长方式法律制度安排来消除对该经济增长方式的制度性瓶颈。

1.2.3 法治能够为集约型经济发展营造和谐的发展环境

一个良好的法治环境对经济有着巨大的促进作用，正如一个人在良好的家庭环境在能形成一个良好的性格，现阶段的法治状况可以说对集约型经济的发展是不利的，对于大量的企业破坏环境，浪费资源的行为的约束并没有到位，因此为集约型经济营造一个良好的法治环境迫在眉睫。法治环境建设既包括区域内一切活动依法进行，也包括区城内为促进经济发展的一系列法律制度的制定和实施，也就是说，法治建设一方面为区域经济的发展营造良好的法治环境，另一方面作为区域经济发展制度安排的重要组成部分，又已成为影响区域经济发展的重要内生变量。因此集约型经济的发展不仅取决于法治化，更受益于法治化，法治不仅是集约型经济发展的必要条件，更是一种潜质的资源，是集约型经济发展的制度性因素。

1.2.3 法治能够对集约型经济发展进行有效的调控和规制

经济与法治对于当代社会来说，是永远无法分割的整体。如同一对矛盾，二者相互促进又相互制约，相互独立又相互渗透。站在经济的立场审视法治便不难看出，在经济的运行程序和运行模式中随处可见法治的身影，它通过对经济的调控和规制运行体现出来。经济发展的一个前提条件就是各类经济活动的正常运作，因此，为了保护国家的经济发展、经济活动的积极运作，各国的法治就必须渗透于经济，服务于经济。而集约型经济增长方式的转变它对于一个企业来说是一个艰难的历程，它需要企业能够着眼未来，不计较一时眼前的利益，而将大量的资金投入到科技创新，提高劳动管理效率上来，显而易见，没有政府的法律上的调控和规制，企业很难自觉的走到这条路上来。

2. 我国集约型经济发展的法治环境现状及其分析

虽然国家已开始大力倡导集约型经济的发展模式，也有不少措施出台，而这些措施确实对我国的集约型经济的发展起到了很大的积极作用，但很多措施仍然停留在政策层面，有的措施甚至已经沦为口号，这一方面是由于法本身存在着滞后性，另一方面也是由于我国旧的经济发展模式所决定的，而这些都制约着我国集约型经济的发展，所以制约我国集约型经济增长的法治因素主要体现在以下的几个方面。

2.1 过分追求GDP的高速增长，导致公务员绩效评估体系的失位

现阶段各地方为了实现经济跨越式发展，在公务员的绩效评估体系中过分看重经济增长，而忽视了其它重要的因素。在2008年9月启动的沈阳市政府绩效评估工作中，体现经济发展的指标权重达50%，而且主要包括地区生产总值，地方政府收入等反映经济速度和规模情况的指标，特别是在提出振兴东北老工业基地的大背景下，追求经济高速增长更是成为了重中之重。可以说经济规模的扩张并不能全面反映经济实力的增强和经济结构的优化，如果一味的以GDP为纲，其结果只能是扭曲了经济发展，因为在短期内实现技术创新，并将技术创新较化为生产力并不现实，结果导致为追求较高的经济发展速度而过度的开采资源，其结果只能是违背公众的利益，并损害了可持续发展。就现在而言，沈阳市的公务员，特别是政府的官员，他们的升迁路径主要还是依靠公务员的绩效评估体系，而这也大大的影响到了他们的工作方向和工作目标，就宏观而言也影响着我们政府的行为和方针政策。因此，要想改变政府的行为，使集约型经济增长方式的目标得以实现从官员的效率评估体系入手，不失为一个上上策。

2.2 政府服务职能未到位，阻碍了集约型经济的发展

近年来，服务型政府越来越为我们所重视，服务型政府是法治化政府、便民化政府、人性化政府和能力化的政府，可以说沈阳在有的方面做还是很到位的，特别在政府行政决策上邀请各方面的专家学者，实现决策的科学化和民主化上。然而，由于法律上滞后性的种种原因，沈阳在服务型政府的这一理念的落实上也存在着一些问题，这些也成为了沈阳制约集约型经济增长的一些因素，突出表现在以下的几个方面：一是政府职能转变滞后，不断出现新的低水平重复建设，公共服务体系尚未建立起来，国有资产监管、金融监管、市场监管和社会管理依然薄弱。社会征信体系、市场秩序比较混乱。二是一些部门依法行政观念淡薄，存在着有法不依、执法不严、违法不纠的现象。有的地方和部门从局部利益出发，有令不行、有禁不止，对行政权力的监督、制约机制不健全，违法行政行为得不到及时制止和纠正。三是政府机构设置不尽合理，办事效率不高。部门职能交叉、职责不清、权责脱节、推诿塞责、相互掣肘，致使一些好的部署未能得到落实。构建服务型政府要求政府不仅是一个管理者，更要是一个服务者，特别是集约型经济的发展更是需要政府作为一个良好的服务者出现，而不是让企业用大的时间、精力和资金用在应付政府的审批，审查和一些内幕的交易上，因此为了有效的促进集约型经济的发展，我们的政府必须更好的落实服务型政府这一执政理念。

2.3 缺乏有效的行政指导，导致经济畸形发展

随着社会生活的发展特别是经济活动的日益频繁和复杂，市场经济比以往任何时候更需要完备的法制来规范和保障。对于我国社会主义市场经济来说，在市场尚未成熟，市场的自我调节能力相对较差的情况之下，法律的规制更为重要，作为上层建筑的法律由于其滞后性和制定过程的缓慢性，难免出现立法跟不上，存在”法律空白地带”的现象。在这种矛盾实际存在的情况之下，行政指导作为一种积极的行政方式，就会发挥其弥补立法上的不足之作用。法律难以详尽规定的改革突发的新情况，新问题，经济活动中的某些特殊变化等也可以由行政指导来有效地解决。除此之外，法律只有原则性规定的一些情况，通过行政指导可以使其具体化，以便使有关法律原则性规定在市场经济活动中得以有效地实施。特别是沈阳这样的老工业基地，主要产业仍然集中在重工业上，特别是一些污染较大的重工业的产业，一个工艺相对落后的产业仍然大量的存在着，这就更加需要政府进行行政指导，从而引导企业加大创新力度向集约型经济过度。

3. 落实建设集约型经济增长方式的行政法治对策

3.1通过对公务员的绩效评估制度，引导政府为集约型经济创造条件

政府绩效评估地指对政府提供公共服务和进行社会管理的绩效表现的评价。就微观而言，它对一个公务员的职业生涯起到了一个决定性的作用，从宏观上来讲，它对一个政府的职能转变，对政府执政理念的提高起到了一个至关重要的作用。对于公务员特别是政府官员对他们进行思想教育并不能完全制约他们的行为，只有通过制度化的建设，只有让他们认识到提高企业的经营效益，降低了企业的生产成本也能产生巨大的经济效益，并且这样在他们的绩效评估体系中占有重要的比例，才能使得公务员的行为为集约型经济增长创造条件。

3.1.1确立维护集约型经济增长的绩效评估目标

怎样的绩效评估目标决定了怎样的政府行为，从而决定了怎样的经济增长方式，因此构建合理的教学评估体系就要从绩效评估的目标入手。以往我们的效绩评估的目标往往就是GDP增长了多少，经济总量达到了怎样的规模，其实这样的绩效评估估体只会导致粗放型经济不断扩张并抑制了集约型经济的发展，因此我们的绩效评估的主要内容应当包括以下几个方面：首先，完善绩效评估的指标体系，抛弃现有的唯经济增长的理论，而应当增加资源能耗、环境污染指数、企业的投入产出比，企业的效益指数，企业的劳动力成本的内内容，从而使行集约型经济的权重在绩效评估的体系中占有重要的位置。

3.1.2 扩大公众的参与度，完善评估体系。

一方面，树立科学发展观，将绩效评估体系中的权重指标向有利于集约型经济的发展倾斜。对政府的绩效考察，不仅限于经济增长总量的考量，更要考量经济发展的质量和效益，。另一方面，应扩大服务型政府绩效评估体系的公众参与度，现阶段对官员的绩效评估体系的制定工作公民的参与度不高，很显然如果只有政府内部制定的绩效评估体系很容易形成对经济增长的要求数量化和规模化，而大众对经济的期待不是它增长了多少，而是它增长后能带来怎样的效益，如果经济增长的带来的是环境的破坏，资源的浪费，这样的评估体系很难为大众所接受，所以为了实现社会公平与正义，政府职能和经济增长方式的转变，一个很简单的方式便是听取公众的意见，从而有利于政府满足不同利益阶层的需求。

3.1.3 建立政府绩效管理与评估的法律体系。

西方发达国家在全面实施政府绩效管理与评估的过程中。很注意完善政府绩效管理与评估的法律框架,用法律手段规范政府绩效管理与评估体系。而我国的政府绩效管理与评估是近几年随着政治体制改革才逐步重视起来的,因而相应的法律体系建设还很不够。因此,政府绩效管理与评估的法律体系亟待建立并逐步完善。沈阳作为一个副省级的城市，他的一个优势就是有自己的行政立法权，因此沈阳应当将自己的优势发挥出来，加快绩效评估方面的立法，从而是有利集约型经济发展的绩效评估体系法治化，制度化。

3.2 落实服务型政府，实现集约型经济增长模式下政府职能的转变

3.2.1加强依法行政，为集约型经济打造良好的法治环境

由于各种历史和现实原因，中国的法治进程不是社会演进型战略，而是政府推进型战略，即政府在整个法治进程中起着主导作用，政府带领整个国家迈向法治。因此，政府在中国法治进程中的作用显得尤为重要，中国的法治化首先是政府自身的法治化，构建服务型政府首先要构建法治化政府，就是要将政府的一切工作纳入制度化、规范化和法治化的轨道，使政府的服务能够在规范、有序的程序下进行。集约型经济增长方式需要通过技术进步、提高劳动者素质、提高资金、设备、原材料的利用率而实现的增长，而这一切需要政府的大力的政府扶持，要不断完善市县政府行政决策听证制度、合法性审查制度、集体决定制度、实施评价制度、责任追究制度，建立健全规范性文件制定权限和发布程序、备案、定期清理等监督管理制度。

3.2.2 推行行政便民服务，帮助企业向集约型经济转变

集约型经济的一个重要特征就是讲求效率，也就是政府的角色应该是服务者而不是效率的阻挠者，政府服务的目标是便民，构建服务型政府就是构建便民化政府。其中便民的主体是政府，政府是“服务员”而不是“管理员”，政府不应高高在上，而应竭诚服务，政府得到的最大恩赐是人民赋予的权力，政府能够给予人民的最大回报是为民服务；便民的对象是人民群众，政府应将提供什么服务、提供怎样的服务最终定位于能够便民上，如果服务不能便民，服务让企业为此费尽周折、心力疲惫，初衷再好的服务都必将大打折扣。而且，便民是构建社会主义和谐社会的具体要求，是权为民所用、情为民所系、利为民所谋的具体落实。构建服务型政府、便民化政府的一个基本前提是保障政务信息的公开透明，将政府的各项政策措施公布于众，各项工作流程、条件要求、工作部门、工作时限、收费标准、收费依据等全部进行公开，使企业能够很快的完成政府的审批工作，将权力运行的全过程置于公民的监督之下，阳光操作，公开公正，促进行政权力的透明运行。

3.2.3 提高公共服务的效率，降低企业的行政成本

政府对于公民的义务就是在于他的提供公共产品，这个公共产品就是公共服务，服务型政府就是便民化政府，就是提供高效质优的公共服务的政府。要实现政府角色的转变，经济增长方式的转形，解决公共服务社会化中可能存在的或已经存在的问题,最根本的是实现由经济建设型、行政管理型政府向公共服务型政府的转变。公共服务社会化就要求政府将主要精力和工作重点放在制定政策和监督政策的执行上,政府的职责是掌舵而非划桨，只有这样提供质优高效的公共服务产品下，才能有效的减少企业的行政成本，从而有更多的资金和精力投入到集约化的经营上来。当前沈阳的经济发展正面临前所未有的重大转型期,政府及专业主管职能部门所承担的责任重大，迫切需要政府专心致力于政策的制定和提高国家公信力、执行力上。依靠科学合理的政策、机制来组织和引导社会力量,从而为公民、产业发展提供安全、高效、多层次高质量的公共服务。实现由经济建设型、行政管理型政府向公共服务型政府的转变,就是对社会生产力的最大释放。

3.3规范和完善行政指导行为，从而指导企业向集约型经济模式上发展

3.3.1日本的一些经验

运用行政指导方式管理国家经济活动,最成功的当数日本。第二次世界大战后,日本无论在经济数量还是经济效益和质量方面,都发生了巨大的变化,其经济发展之迅速,是世界各国都无法比拟的。并且在80年代,日本的国民经济总产值跃居世界第二位，经济的结构和质量就有着较强的竞争力。关于日本经济飞跃发展的原因,各方面的专家分析了各种各样的原因,但是,其最根本的原因不外乎两条:一是日本国民的勤勉精神;二是日本政府的科学指导。日本政府对企业的集约化经营的管制通常是以对产业团体进行行政指导的间接方式达成的，企业为了能得到监督官厅方面诸如防止共同破产、补助、贷款、减免税等“保护”，自觉的走向了集约化经营的道路，从而使得政府和民间产业都从行政指导中得到各自的好处。因此，我们在经济增长方式过程中，应该对行政指导这样经济调控方式加以运用。

3.3.2完善行政指导行为，加快集约型经济的增长

行政指导是行政机关为达到一定的行政目的，在其职权范围内，基于国家的法律原则和政策，通过制定诱导性法规、政策、纲要等指导性文件，或适时灵活采用希望、建议、鼓励、劝告等方式，获得相对人的同意或协力而实施的不具有直接强制性的权力性行政行为。我们在前文已经论述了，并不是所有的企业都能自觉的走到集约型的经济增长方式这条道路上来，这就要求行政机关从实现一定行政目的，实施积极的行动，补充单纯法律强制手段的不足。 在行政指导的制定和实施过程中实现相对人的全面参与，提高行政指导的透明度，大多数行政指导的内容来自于市场对相关行政主体的反馈。通过市场的反馈，相关行政主体才能更好地理解和掌握市场多变的情况，从而提高行政指导的效率和质量。通过公开相关信息使相对人及其他相关市场利益主体了解到行政指导的目的、内容、依据等事项，加强行政指导的透明度，更好地实现行政指导的有效运行和实际效果，从而使企业克服盲目性和滞后性，自发的提高效益，降低成本，实现集约型经济的增长。

3.4 完善相关立法，促进集约型经济的增长

3.4.1 科技立法

法律对社会资源进行初始配置，由于存在交易费用，健全合理的法律制度能够减少私人合作的障碍和成本，有利于资源的有效流转。政府要加快相关立法,构建制度优势,为企业技术创新创造良好的宏观制度环境，国家科技体制和法律制度等的完善是政府的职能之所在。就集约型经济增长而言,很大程度是经济体制创新即生产关系变革做出的贡献。而高新技术产业作为知识高度密集的产业和经济增长的引擎,其发展受科技体制创新—生产力变革的影响更大。因此,政府也更加强调要推进科技体制改革和机制创新,加快国家科技创新体系建设,以培育企业成为技术创新主体,使政企权责分明;促进科学技术与产业结合,积极发展对集约型经济增长带动作用大和拥有自主知识产权的高新技术产业。

3.4.2 教育立法

集约型经济离不开科技，科技离不开教育。美国一向重视相关的立法,美国1958年通过了《国际教育法》,1965年颁布了《高等教育法》,从而建立了联邦政府对高等教育进行长期投资的发展目标,使政府成为高等教育的最大投资者。为了适应高技术的发展,1981年通过了《教学和理工科教育紧急振兴法》,1982年颁布了《计算机设备赠送法》,把教育重点放在高技术的应用和研究上来。1994年《教育美国法案》在国会通过,该法案提出了雄心勃勃的八大目标,要求给每个美国人以从幼儿开始的终生学习安排,并为此而进行了财政拨款。作者认为，在我国教育立法相对滞后的大背景下，沈阳要想实现集约型经济的率先发展，必须走的便是人才强国的战略，就要率先加快教育方面的立法，依托沈阳市有较多的高校的优势，对于科技成果转化，高校的发展，高科技人才的鼓励措施等等方面加快立法，使之固定化、制度化。

4. 结语

胡锦涛总书记明确指出，当前我国经济增长方式的转变和经济结构的调整，已经到了刻不容缓的地步。这也正是沈阳这个东北老工业基地所面对的难题，因此我们应该认清形势，在“保增长，促稳定”的同时更加注重我们的经济增长的效率，如何不断的降低成本，如何不断的提高企业经营的效益，集约化经济增长方式无疑已成为我们必走的一条路，而我们的政府任重而道远。我们必须为集约型经济创造一个良好的法治环境以促进其发展，完善我们官员的效益评估体系，加快落实服务型政府的执政理念，提高我们政府行政指导水平，并完善我们的相关立法，只有这样，我们的经济增长方式才能够真正的落实到集约型的形态上来，只有这样，才样使我们这个老工业基地在全国实现新的崛起。

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