党的十七大报告提出:“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”这是在新的历史起点上党对立法工作的新要求。坚持科学立法、民主立法是立法始终坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导的重要体现；是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的根本要求；是落实依法治国基本方略、提高立法质量的有效途径。在地方立法中如何坚持科学立法、民主立法，是摆在我们面前的一项重要课题，对此，浅谈以下几点体会。

一、坚持科学立法、民主立法，必须以科学发展观为统领

科学发展观,是与时俱进的马克思主义发展观，是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想，它的核心是以人为本，强调全面、协调、可持续发展。这一全新的发展观，赋予立法理念新的内涵，坚持科学立法、民主立法，就必须以科学发展观为指导，树立科学先进的立法理念。

一是坚持以人为本，维护公平正义。以人为本，就是要把满足人的全面需求和促进人的全面发展做为经济、社会发展的根本出发点和落脚点。公平正义，就是要妥善协调社会各方面的利益关系。坚持以人为本、维护公平正义的立法理念，就是要以改善民生为重点，着力加强社会领域立法，更好地发挥法律规范调整利益关系和促进社会和谐的重要作用，把维护最广大人民群众的根本利益，实现社会主体的平等权利，做为立法的价值取向。在过去的立法中，有的起草部门比较注重公共权力的强化、公民义务的履行，而在防止权力滥用和保障公民权利方面着力不够，往往执法部门权力大、责任小，处罚多、服务少，而对公民和法人的权利却重视不够，保障不力。在立法中，要坚持以人为本、维护公平正义的立法理念，就要注重规范国家机关行使权力的内容和程序，防止以公共权力侵犯公民权利;就要处理好私权与公权的关系，以尊重和保障公民权利为优先选择;就要在赋予行政机关权力的同时，也要规定相应的责任，做到权力与责任相一致，在设定公民、法人和其他组织义务的同时，也要规定享有的权利，并保障权利的实现，做到权利与义务相适应,防止“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”;就要统筹兼顾好不同利益诉求的关系,合理地满足各方面的利益诉求,通过立法努力把最广大人民群众的根本利益实现好、发展好、维护好。

二是坚持与时俱进，尊重经济社会发展规律。解放思想、实事求是、与时俱进，是我们党在新时期的思想路线。坚持与时俱进，就要体现时代性、把握规律性、富于创造性。尊重经济社会发展规律是马克思主义唯物史观的基本理论。法具有客观属性，其内容是由社会物质生活条件所决定的，法只有符合客观实际、符合客观规律，才具有生命力。正如马克思所指出的：立法者应该把自己看作是一个自然科学家。他不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。地方立法要做到与时俱进，尊重经济社会发展规律，就要不断跟上时代发展的步伐，适应改革开放和现代化建设的需要，体现全面、协调、可持续发展的基本要求。在立法中，就要紧紧围绕发展这个第一要务，从本地区的具体情况出发，努力为经济发展和社会全面进步创造良好的法制环境。在突出经济立法的同时，加强教育、科学、文化等社会方面的立法，特别是要把立法同改革、发展和稳定的重大决策有机结合起来，促进经济发展和社会全面进步；就要从本地区的具体情况和实际需要出发，做出有地方特色的规定，以增强地方性法规的针对性和可操作性，有几条就定几条；就要坚持“立、改、废”并重，既要在地方立法权限范围内积极探索创制性、自主性立法，及时把改革发展的成功经验用法规的形式固定下来，又要注重适时修改或废止与上位法和经济社会发展不相适应的地方性法规，始终保持地方立法的鲜活性和生命力。

三是坚持“不抵触”原则，维护法制的统一。按照宪法和法律规定，一切法律、法规都必须以宪法为依据，不能违背宪法。行政法规不能与法律相抵触，地方性法规不能与法律、行政法规相抵触。法制统一要求全部法律、法规之间相互一致、相互协调。国家的法制必须保持统一，否则就无法形成和谐、有序的法治秩序。坚持社会主义法制的统一，是做好立法工作的前提。要维护国家法制的统一，在地方立法中就要坚持“不抵触”原则，在立法权限上，不超过立法法的规定，对属于国家专属立法权的事项不制定地方性法规。在立法法规定的权限内开展创制性、自主性、实施性立法；在地方性法规内容上不与宪法、法律、行政法规相抵触，和本市其他法规相衔接；在行政许可、行政强制、行政处罚设定上，严格依法进行；在立法程序上，严格依照立法法的规定进行，完善和加强统一审议制度；加强立法监督，依法做好政府规章以及其他规范性文件的备案审查，维护法制的统一。

二、坚持科学立法、民主立法，必须不断完善立法制度

立法制度是立法活动、立法过程所须遵循的各种实体性准则的总称，是社会主义法制的重要组成部分。不断完善立法制度是提高立法质量的前提和保障。就地方立法而言，没有好的立法制度，很难制定出高质量的地方性法规。坚持科学立法、民主立法，关键是要从制度上予以保障，使立法工作不因领导人的改变而改变，不因领导人的意志转变而转变，以制度的法制化、规范化、常态化来推进立法的科学化、民主化。

一要坚持和完善立法选项审查制度。立法选项审查是立法的一项重要前期准备工作，其主要目的在于使立法工作有计划、有步骤、有目的进行，从而使立法工作实现科学化、规范化。因此，应当把坚持和完善立法选项审查制度做为提高立法质量的源头性工作认真抓好。立法选项要从本地区的实际需要出发，紧紧围绕经济社会发展大局，坚持维护、实现和发展人民群众的根本利益来进行；要始终把改革开放和现代化建设实践做为立法选项的基础，坚持“立、改、废”并重，与经济社会发展进程相适应；要正确处理立法质量和立法数量的关系，要有所为有所不为，理性地追求立法资源投入产出的最大化、最优化，合理配置立法资源，集中精力打造良法；要广开言路，集思广议，广泛征集社会各界和公众的立法建议，最大限度地反映各方面和人民群众的立法意愿。立法项目的审查要在立法工作部门综合、筛选和组织论证的基础上进行，要坚持价值性标准，审查立法事项是否应当由法规来调整，是否具有较大的社会效益；要坚持合法性标准，审查立法事项是否符合立法权限，是否与上位法相抵触，是否与同位法协调一致；要坚持可行性标准，审查立法事项是否具有较强的可操作性，立法条件和时机是否成熟；要坚持规范性标准，审查立法事项是否形成立法草案，法规文本是否完成。

二要坚持和完善多元化的起草制度。法规案的起草是立法中至关重要的环节。法规起草做得如何，直接关系立法目的、立法意愿、立法指导思想和基本原则能否实现或者实现到何种程度，关系维护立法公正、防止和克服部门利益，为此，要坚持和完善多元化的起草制度。要充分发挥人大在法规起草中的主渠道作用，对于关系全局性、综合性、涉及广大人民群众根本利益或者属于人大及其常委会行使职权的法规案，应当由人大立法工作部门或者有关专门委员会组织起草；要建立健全联合起草制度，对涉及多部门行政职能的法规，由政府法制部门、相关的行政管理部门、人大有关专门委员会组成法规起草小组，联合起草；要建立健全“三结合”的起草模式，对一些技术性、专业性较强的法规，由立法工作者、实际工作者和专家共同起草。此外，还应当根据需要，建立健全委托起草、招标起草、多版本起草等多种模式。

三要坚持和完善联组会议和全体会议审议制度。联组会议审议和全体会议审议是立法法规定的审议法律、法规案方式之一，是在分组会议逐条审议的基础上，根据需要对法规案的进一步审议。建立和完善联组会议审议和全体会议审议制度，可以在更大范围内对意见分歧较大的条款或者矛盾焦点问题，有一个直接交锋和辩论的机会，使立法中的难点焦点问题真正得到充分讨论。这有利于审议的深入，从而提高审议法规案的质量。联组会议审议和全体会议审议，应当根据法规案初步审议的具体情况，可在常委会一审或者二审分组会议审议后，有重点、有选择、有准备地进行。把分组会议审议、联组会议审议、全体会议审议三种方式有机结合起来，更有利于法规案审议的深化。

四要坚持和完善立法论证和听证制度。立法论证听证制度是提高立法质量的有效途径。立法论证制度主要是针对法律、法规案中技术性较强的问题，邀请有关专家对其合理性和可行性进行研究论证，求得较权威意见的制度。为充分发挥专家学者在立法中的“外脑”作用，应当组织具有各方面学识的学者和丰富经验的专家参与法规案的论证，就立法中的法理问题、专业性问题和焦点难点问题深入研究，从而做出科学的立法决策，以提高立法的科学化程度。立法听证制度是指立法机关为了收集或者获得最新立法信息、资料，邀请政府官员、专家学者、当事人及与立法议案有关的利害关系人到会陈述意见，为审议修改法规案提供依据和参考意见的制度，体现了公开、公平、公正的原则。立法应当针对涉及利益群体面比较广、存在不同利益关系，人民群众普遍关注的项目举行立法听证会，使不同利益的诉求得到充分表达，民意得到体现。

五要坚持和完善立法质量评估制度。立法质量评估，指的是立法机关根据一定的标准，对已经颁布实施的地方性法规的实施效果、总体质量和基本价值进行评价，并将评价的结论作为法规进一步修改完善的重要依据。建立立法质量评估制度，可以及时跟踪有关法规的实施效果，并分析、总结制度设计本身存在的问题，起到端正立法机关的立法思想、优化立法过程、检验立法效果的重要作用。立法质量评估应当做为经常性的工作建立长效机制。法规实施三至五年后，就要进行立法质量评估。立法质量评估可采取执法检查、民意调查、定量分析等多种方式，对法规的实施情况进行分析评价。评价法规是否符合新制定或者修改的上位法的规定，是否在实践中切实可行。

三、坚持科学立法、民主立法，必须充分发挥立法主体作用

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人民行使国家权力的机关是各级人民代表大会，人民依照法律的规定通过各种途经和形式管理国家事务和社会事务。立法权是人大代表人民行使管理国家事务的重要职权，人大及其常委会要行使好立法权，就必须坚持科学立法、民主立法，充分发挥立法主体的作用。

一要不断提高常委会组成人员和人大代表的立法审议水平。人大代表和常委会组成人员作为立法主体中的重要成员，其作用发挥得如何，直接影响到人大及其常委会的立法审议水平，关系到立法的质量。因此，要采取有效的措施，积极为人大代表和常委会组成人员审议法规创造条件。一是要适时举办法律知识讲座、培训班，组织他们学习有关法律、法规，提高法律知识水平，掌握立法依据；二是要适时组织他们参加立法调研论证、实地考察和专题报告等活动，使他们掌握实际情况，明确立法应当着力解决的问题；三是要建立提前送达制度，将法规案文本及有关材料分别于代表大会审议前的30日、常委会审议前的7日内送达给代表或组成人员，以便他们充分做好审议的准备。鉴于地方性法规多数是由常委会制定的，还应采取多种行之有效的方式，如：组织法制代表小组的代表参与法规草案的修改论证；通过代表团、组征求代表对法规草案的意见；邀请代表列席常委会，参与对法规草案的审议等等，充分发挥人大代表在立法中的作用。

二要充分发挥人大专门委员会和常委会法制工作机构的作用。专门委员会最重要、最经常的职责是对提交人大及其常委会的立法议案进行审议。有关专门委员会由相关专业人员组成，对其相关领域研究较深，在立法中侧重专业性和操作性的审议，这实质上是“内行”审议，也可以说是专家审议。在立法日趋专业化、技术化和复杂化的情况下，充分发挥有关专门委员会“专”的优势，尤其重要。法制委员会是立法的统一审议机构，负有提出审议结果报告和草案修改稿的重要职责。法制委员会要维护国家法制的统一，防止和克服部门利益，以提高立法的规范化程度，就要充分发挥在法规审议中“统”的作用。因此，要进一步健全统一审议机构，提高专职成员的比例，增加懂法律、懂经济等方面知识的专业人才，不断提高统一审议的水平。法制工作委员会是人大及其常委会立法工作的综合部门，负有常委会立法工作的计划、组织、协调、指导、服务以及有关法规案的起草等职责，在法规审议修改过程中，还负有组织和综合各方面对法规草案提出意见、配合法制委员会做好统一审议工作的重要职责。法制工作机构及时、准确综合各方面的意见，并在充分调研论证的基础上，作好法规草案的修改工作，为法制委员会统一审议奠定重要的基础，对常委会审议和通过法规起到重要作用。因此，要充分发挥好常委会法制工作机构在立法工作中的作用。要不断加强法制工作机构的建设，充实得力人员，关心他们的学习和工作，激发他们的责任感和创造性，以适应立法工作的需要。

三要进一步扩大公众对立法的有序参与。立法就是在总结、概括和表达人民的意志和权利。社会主义法律规范是人民意志与利益的体现。扩大公民的有序参与，是法律规范真正代表人民意志和利益的前提和保证。要坚持科学立法、民主立法，就必须扩大人民群众参与立法的渠道，提高公众参与立法的程度，真正做到深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实维护民利。编制立法计划、审议法规草案要通过媒体公开征求社会各界和公众的意见和建议，深入基层调查研究，直接听取人民群众的意见和建议；通过召开立法座谈会、论证会、听证会和书面征求意见等方式，充分听取各方面意见；通过聘任立法顾问等方式，认真听取专家学者的意见，最大限度地调动人民群众参与立法的积极性和创造性。

作者单位：沈阳市人大常委会法工委主任 

孙德英 （女）  1952年2月

辽宁省营口市

沈阳市人大常委会法工委立法二处处长

   刘  野         1964年5月

辽宁省沈阳市

2009年10月15日