检察监督咨询建议

近年来我市检察机关以立检为公、执法为民为理念，不断强化诉讼监督意识，积极探索监督途径，注重增强监督实效，切实履行了刑事立案监督、侦查监督、审判监督，刑罚执行监督和民事行政诉讼监督及自身执法活动监督等职能，成效明显，维护了司法公正和法律尊严，为维护社会稳定、实现社会公平正义、构建和谐沈阳作出了积极贡献。但是，在诉讼监督方面仍然还存在一些问题：

        （一）现行法律监督制度还存在缺陷

        1、对公安机关立案侦查案件的监督缺乏必要的手段。《刑事诉讼法》第八十七条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”但由于人民检察院开展立案监督的方式单一，主要是审查公安机关的卷宗材料，或通过当事人报案、控告、举报和自首，若公安机关不配合，被害人受胁迫不报案，那么就使监督工作无法落实；或者即使通知公安机关立案，往往出现公安机关迟迟不立、拒绝立案或不予理采现象。因为法律规定本身缺乏强制手段，检察机关到此也就无能为力了，致使立案监督工作难以落到实处。

        2、；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。”由于检察机关实对内部自侦部门立案监督制度不合理。检察机关内部立案监督的案件管辖范围主要指检察机关的自侦案件及可以直接受理的案件。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十九条规定：“人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案侦查的，应当建议侦查部门报请立案侦查行的是检察长负责制，在一个检察院内部，各部门同为一个检察长所领导，由侦查监督和公诉部门监督本院的自侦部门，这就是典型的既当运动员又当裁判员，真正的监督是难以落实的。

        3、民事行政审判监督在法律规定上缺乏可操作性。民事诉讼法和行政诉讼法都有规定，即人民检察院有权对人民法院的民事审判活动和行政诉讼实行法律监督，现在仅限于对人民法院已经发生法律效力的行政判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。由于民事诉讼法的分则没有关于检察院监督的详细立法规定，导致检察机关监督其它民事行政诉讼中的违法行为缺乏分则上的法律依据，部分法院根本不予配合。检察机关在民事行政诉讼中的监督仅为事后监督，对于未生效的判决、裁定无权干涉。但错误的判决裁定一旦生效就可能对当事人的利益甚至国家利益造成损失，明知判决裁定错误却要等其生效才予以监督纠正，这对防止危害发生，维护社会公平正义极其不利，也不符合立法的宗旨。加上“两高”司法解释不一致，高院的一些司法解释，如对先予执行、破产裁定检察机关无权抗诉，超越了其立法权限，不当限制了检察院的抗诉权，妨碍了检察院监督职能的实施。

        （二）检察院内部管理存在影响监督职能的问题

        1、检察官整体素质不高。据查，我国检察机关从人员来源上看，主要由四部分组成：一是政法院校的毕业生；二是通过社会招干进入检察院的高中毕业生和大专以上文化程度的人员；三是复转军人；四是通过工作调动从其他部门进入检察院的人员。其中后面两类人员所占比例较大。在检察机关内部，真正接受过专门的法学教育、训练并精通的法律的专业人员所占比例很低，非专业人员过多；高水平、高素质的人过少，低素质、低水平的人太多。司法人员与行政人员界线不清的现状，在很大程度上影响了检察官地位的提升及待遇的提高。检察官整体素质不高是造成法律监督不力的重要因素。

        2、工作中重实体、轻程序现象较为严重。检察机关办理的案件主要是刑事案件，虽然我国已经有规范的程序性法律，但由于受到轻程序的法律传统影响，检察机关在办案中不依程序办案的情况还比较严重。如在办理自侦案件中，还存在着有案不立、违反管辖、违法取证问题，在传讯中存在超过12小时规定及变相超时限羁押现象，不能在规定时间内将犯罪嫌疑人送看守所羁押，存在受利益驱动，非法插手经济纠纷，超期、超范围扣押款物不返还和挪用扣押款物等现象。在办理刑事和民事申诉案件中，存在不及时按规定告知案件当事人，错诉、漏诉，错捕、漏捕，提请抗诉质量不高，不尊重诉讼参与人诉讼权利等现象。

        3、法律监督工作不到位。存在不能依法独立行使检察权，不敢监督、不善监督和监督不力等问题。一些基层检察院对侦查、审判、刑罚执行等诉讼活动中执法不公、违反诉讼程序、侵犯当事人合法权益等违法情况，只强调和公安、法院的配合，对监督畏首畏尾，致使监督纠正不力。

        4、案件处理的行政化决定方式普遍存在。目前检察机关在案件处理过程中，一直是检察官承办案件，部门负责人审核，决定权则由检察长和检察委员会集中行使。这一上命下从的行政性特点，在实践中存在许多不容乎视的弊端。主要是：办而不定、审而不定、定而不审，违背司法活动的规律；不利于发挥检察官的积极性、主动性、创造性和责任意识；审批环节多，程序繁琐，造成办案效率低下，浪费司法资源；权责分离、责任不明，在发生错案时容易造成推诿责任，错案责任难以落实到个人。最终结果是影响了办案质量和效果，极易导致出现冤、假、错案。

针对上述问题，提出如下建议：
　　1、进一步强化监督意识，提升监督能力和水平。充分认识诉讼监督是法律赋予的神圣职责，是立检之本、兴检之要、强检之源，正确处理监督与配合、实体公正与程序公正、打击犯罪与保护人权之间的关系，做到敢于监督，善于监督。要全面加强检察队伍建设，进一步完善检察人员准入、管理、培训和考核机制。要从严治检，促进诉讼监督工作再上新水平。
　　2、建立健全刑事侦查和立案监督的规章制度，拓宽案件来源渠道。一要完善立案监督程序。与公安机关探索建立处理结果检查制度和定期备案制度，定期向公安机关通报刑事立案监督、侦查监督、审查批捕和审查起诉等情况，建立起相互沟通、相互促进的工作机制。二要建立健全重、特大案件提前介入制度，及时派员介入侦查活动，引导侦查取证，充分发挥前置监督的作用。三要进一步健全与工商、税务、海关、质量技术监督、安监等行政执法部门办案衔接制度，明确联系方式，广开监督渠道。
　　3、逐步完善刑事审判监督机制，增强监督的针对性和实效性。要加强刑事抗诉工作，统一对刑法理论及相关司法解释的理解掌握。要继续推行庭前证据公示制度，保障控辩平等和公正判决。要进一步理顺工作关系，建立各部门的配合机制，形成信息共享、情况互通、配合紧密的大监督格局。
　　4、加强和改进民事行政诉讼监督工作，提高监督质量和效率。一要加强民行监督部门的力量，将一些业务能力强、法律功底深厚、实践经验丰富的检察人员充实到民行部门，并注意定期培训，努力提高业务能力和法学理论素养，增强民行检察工作的内在动力。二要完善监督方式，灵活运用检察建议等形式启动再审程序，实现监督手段多样化。三要提高工作效率，缩短审查抗诉周期，确保案件的时效性。四要改革审查方式，在申请抗诉案件的审查过程中，采取组织双方当事人进行听证的方法，充分听取双方当事人对申请抗诉事项的主张和申辩理由；建立集体研究案件制度，集思广益，全面准确把握案件事实，明晰法律关系，保证抗诉质量。民行部门要经常与法院协调、沟通，正确处理好监督与配合、监督与制约的关系，畅通工作渠道。
　　5、加强对刑罚执行和自身执法活动的监督，努力维护法律权威。要树立打击犯罪与保护被监管人员合法权益并重的执法观念，强化监督意识，加强内部协作，形成监督合力，切实提高监督实效。要积极推进派驻检察室的规范化建设，不断强化对羁押和刑罚执行活动的监督力度。以监控联网方式，尽快实现监所检察工作的网络化管理和动态跟踪监督。要加强对自身执法活动的监督，监督自侦案件及时换押、及时安排会见。