七十年不断探索“民告官”制度日臻完善

行政诉讼,即俗称的“民告官”制度,在30年前出现时似乎显得有些惊世骇俗。

1987年,行政立法研究组开始起草行政诉讼法草案。现任北京大学宪法与行政法研究中心名誉主任的姜明安教授,是当时立法研究组成员之一。

姜明安回忆说,行政诉讼法草案提出“民告官”概念后,在征求意见时,遭到很多地方和部门的反对。全国各地不少干部寄信到中央提出异议,他们不理解,人民政府为人民,人民怎么还会告人民的政府呢?他们认为,社会主义国家不能有“民告官”制度。

“中央最终表示,中国要从依政策办事转变到依法行政,依法行政则必须有‘民告官’制度保障。”姜明安说。

1989年4月4日,第七届全国人民代表大会第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》,并于1990年10月1日起施行。

行政诉讼法的通过和实施,标志着我国社会主义民主和法治发展到了一个新的阶段——“民”可以告“官”,“官”的行为要接受司法审查,并通过司法途径向“民”承担法律责任的阶段。

“行政诉讼法的制定,标志着我国行政诉讼制度的正式建立。但这一制度并不是在20世纪80年代末突然出现的,而是经过了多年的酝酿才产生的。从1949年中华人民共和国成立至今,在这70年时间里,我国选择和探索公权力运作模式的脚步始终没有停止过。”姜明安说。

姜明安近日接受记者采访时,讲述了70年来我国行政法的发展历程、具有里程碑意义的立法和行政法治的辉煌成就。

记者:开启“民告官”时代的行政诉讼法,被视为行政法中最重要的一部法律。当时为什么会选择制定这样一部法律?

姜明安:行政诉讼法虽然制定于1989年,但“民告官”的法制实践始于改革开放之初,是改革开放催生了“民告官”这一法律制度诞生。上世纪70年代末80年代初,我国开始引入外资,法律不仅允许外资与中资开办中外合资经营企业,也允许外资在华开办独资企业。但是,外资进入是有条件的。首要条件就是要确保他们财产权能得到中国法律保护:如果中国的有关政府部门对他们的财产实行没收、查封、扣押、拍卖等,出现违法处罚或违法征收税款等情况,他们要有向法院起诉、获得法院公正裁判的权利。他们要求中国给他们提供“民告官”(外资、外商向法院起诉我国行政管理机关,也属“民告官”的范畴——记者注)的法律保障,否则,他们就不愿来华投资经营。为了营造吸引外资的环境,推进我国经济对外开放,我国于1979年制定了中外合资经营企业法,1980年制定了中外合资经营企业所得税法和个人所得税法。后两部法律规定,合营企业同税务机关、税收扣缴义务人、自行申报纳税人同税务机关在纳税问题上发生争议,可申请复议,相对人对复议决定不服,可以向法院提起(行政)诉讼。这是在新中国立法史上首次确立了“民告官”的行政诉讼解纷机制。在随后制定的外国企业所得税法中,同样规定了“民告官”的行政诉讼解纷机制。

自上世纪八十年代以后,由于经济体制改革的推进,我国开始出现个体经济、民营经济等多种经济形式,计划经济逐步向商品经济、市场经济转化。新的经济体制和经济形式迫切要求法律加强对多种所有制经济主体财产权以及相应自然人人身权的保护,否则,商品经济、市场经济无法运作和推进。“民告官”不仅适用于外资和合资企业,也开始适用于我国公民、法人和其他组织。我国立法机关陆续出台相应法律法规,如1980年的个人所得税法、1982年的《国家建设征用土地条例》和海洋环境保护法、1984年的森林法和药品管理法等,规定我国公民、法人和其他组织对行政机关违法收税、罚款、没收等侵权行为不服,同样可以向法院提起(行政)诉讼,依1982年的民事诉讼法(试行)规定的程序进行审理。1986年,第六届全国人大常委会第十七次会议修改治安管理处罚条例,进一步规定公民对公安机关给予的行政拘留处罚不服,经申诉后亦可向法院起诉,从而将“民告官”从适用于行政机关侵犯财产权的行为扩展到行政机关侵犯人身权的行为。这是“民告官”制度的一个重大进展。

与此同时,一些地方法院也在进行“民告官”的实践探索。湖南汨罗、湖北武汉等地都先后设立了行政审判庭。然而,此时还没有一部专门的法律来规范法院的行政审判,一些单行法律的个别条款仅规定法院可受理特定行政案件,而没有规定怎么审、怎么判,还不足以建立起完善的行政诉讼制度。

市场经济要求要有行政诉讼,没有行政诉讼保障,行政主体侵犯行政相对人权益,行政相对人无处可告,无处寻求救济,他们就不会有积极性去竞争、去发展,市场秩序就会混乱,市场经济就会出现危机。

正是为了适应改革开放、国家从计划经济体制向市场经济体制转变的需要,我国制定了行政诉讼法,正式建立了行政诉讼制度。

记者:行政诉讼法的制定除了适应改革开放和市场经济发展的需要以外,还有什么其他促成因素?

姜明安:这一法律的出台还有两个重要促成因素:一是公民权利意识的增强。改革开放以后,各界加强公民合法权益保护的呼声越来越高。法律、法学界认为,为了保护受政府行为侵犯的公民、法人和其他组织的合法权益,通过法律设置制度化的救济机制非常必要。二是依法行政的推进。法治要求政府依法行政、依法办事,而这必须有监督和制约。监督和制约不仅要有自律,更要有他律。行政法治理论认为,人民政府也会犯错误,人民政府的工作人员也可能侵犯人民的权益,因此必须从制度上建立纠错和救济机制,行政诉讼制度正是这样的机制。制定行政诉讼法,正是适应行政管理方式的转型、从行政管理主要依靠政策文件办事到依法行政转变的需要。政府要完成由靠文件办事到依法行政的转变,就必须要有法律的监督。现在来看,很多法律都是被行政诉讼法“逼”出来的。例如,行政诉讼法规定,政府违法的具体行政行为给公民造成损失的,要赔偿,所以有了国家赔偿法。行政诉讼法规定,具体行政行为必须主体合法、内容合法、程序合法,否则,即要判决撤销,所以有了行政处罚法、行政许可法和行政强制法。

记者:行政诉讼法颁行30年,我国因此法的颁行而发生了哪些重大的转变?

姜明安:行政诉讼法颁行后,我国因此而发生的变化主要体现在3个方面。

首先,群众的观念有了以下重大转变:其一,从“人民政府天然正确,天然为人民”的观念逐步向“人民政府也可能犯错,也可能侵犯人民权益”的观念转变；其二,从“民不与官斗,鸡蛋碰不过石头”的观念逐步向“公民可上法庭告政府,而且可以告赢政府”的观念转变；其三,从“政府不能成为侵权主体,公民不能追究政府法律责任”的观念逐步向“政府也可成为侵权主体,公民权益被政府侵犯,可以依法要求政府承担赔偿责任”的观念转变。

其次,政府的治理方式有了以下重大转变:其一,行政机关及其工作人员从单纯依上级指示、命令、红头文件办事逐步向依法行政转变；其二,行政管理方式从主要以单方性、强制性为特征向更注重参与性、互动性的善治转变；其三,行政执法从主要采用规制手段向更注重采用行政指导、行政契约及其他软法手段等方式转变；其四,行政活动从主要注重快捷、注重效率向更注重正当法律程序,注重相对人权益保障转变。

还有,在此期间,执政党的政策目标也发生了一定变化。这主要表现在,其一,从主要追求GDP增长,追求经济发展和物质文明向同时追求公平正义,追求社会文明和政治文明转变；其二,从主要依政策治国向依法治国转变；其三,从主要追求秩序和稳定向更多追求人权保障,更多追求公民、法人和其他组织合法权益保护转变。

记者:在您看来,行政法发展至今,哪几部法律法规最重要?

姜明安:在我看来,有5部法律法规有着里程碑意义。

一是1989年出台的行政诉讼法,解决了“民告官”没有法律依据的问题,建立了“民告官”的行政诉讼制度,开启了保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使行政职权的司法途径,这是有开创意义的。行政诉讼法实际上是用司法制约行政行为,其目的就是要把权力关进制度的笼子里。

二是1993年出台的《国家公务员暂行条例》,对于提高行政效能而言有着重要意义。我国已经走上了社会主义市场经济之路,市场经济要求民主、法治和效率。因此,出台一部体现民主、法治、高效率原则精神的公务员法律法规势在必行。《国家公务员暂行条例》的制定,对于实现国家公务员的科学管理,保障国家公务员的优化、廉洁,有着巨大作用。而且,这部法规在2005年升格为公务员法,公务员法基本继承了《国家公务员暂行条例》的立法框架和内容。

三是1994年出台的国家赔偿法,这部法律极具历史意义。在中国几千年的文明发展史中,这部法律第一次把公民和国家置于平等地位,通过法律制度认定,国家也会犯错误,人民政府也可能侵犯人民的权益,国家侵犯公民权益要依法承担赔偿责任。同时,这部法律还解决了“公务员害怕出错而不敢工作”和“公务员赔不起导致公民无法获得赔偿”的顾虑。可以说,这一法律制度的实际运作是国家尊重和保障人权与人民控制和制约国家公权的法治重大进步。

四是1996年出台的行政处罚法,这部法律对我国的行政管理秩序和社会生活产生了重大影响。作为继行政诉讼法、国家赔偿法之后行政法领域的又一部重要法律,行政处罚法通过限制和规范特别是通过正当法律程序规范行政机关的行政处罚权,保护公民、法人或其他组织的合法权益,促进了依法行政和建设法治政府,防止了腐败和加强廉政、勤政建设,维护社会主义市场经济秩序和保障经济建设的健康发展。值得注意的是,行政处罚法的立法模式确定后,行政许可法和行政强制法相继出台,从而形成了我国行政程序立法的“三部曲”。

五是2007年出台的政府信息公开条例,这一行政法规对我国社会进步起了极大的推进作用。这部条例对政府信息公开的范围、方式和程序均有明确、具体的规定,这些规定有利于保障公民的知情权,为公民知政、议政和对政府决策的参与以及对公权力行使进行监督提供了保障。同时,改善了我国市场经济的环境,为企业公平竞争和消费者放心消费提供了保障,从而提高了市场经济的效率和质量。

记者:回望我国行政法的发展历程,您认为这其中有哪些中国特色和经验?

姜明安:回顾我国行政法几十年的发展历程,其中国经验、中国特色极为鲜明。这主要表现在以下4个方面:

一是我们的行政立法有强烈问题意识。我们一直根据中国改革开放、中国民主政治和市场经济发展的迫切需要来立法。有什么样的问题,就制定什么样的法律来解决。比如,制定行政诉讼法,主要是为了服务改革开放的需要；制定政府信息公开条例,主要是为了实现公民知情权和提高政府工作透明度的需要；制定监察法,主要是为了开展反腐败工作的需要。

二是注重实践先行,在总结实践经验基础上立法,在总结法律实施经验的基础上不断完善立法。例如,行政诉讼法是在汨罗、武汉等地先有了行政法庭,办理了大量行政案件之后才出台的。行政复议法是在1990年制定《行政复议条例》并在1994年进行修订,施行9年后才出台的。

三是注重借鉴国外行政法立法经验,吸纳和扬弃后形成中国特色行政法体系。例如,在制定行政诉讼法和国家赔偿法过程中,行政立法研究组先后考察了几十个国家的相应法律制度。中国行政法的“中国特色”,并不意味着要摒弃国外行政法的一切理念、知识、原理、原则,而只是要摒弃国外特别是西方国家行政法学中与我国法治政府建设不相适应的内容。对于有助于推进我国法治政府建设的内容,我们是持开放态度予以吸收、借鉴的,同时也根据中国国情有所扬弃,而非照单全收。

四是特别重视理论和实践的结合,重视学者、专家与立法机关的结合。我国搞行政立法,仅靠学者单打独斗或者政府部门闭门造车都是不行的,必须结合起来。以行政立法研究组为例,1986年,全国人大常委会法工委组建的这个小组成员来自于全国人大常委会法工委、国务院法制局、最高人民法院、北京大学、中国人民大学、中国政法大学和全国律师协会等多个法律实务和法学教学科研单位,这个小组工作延续近20年,先后起草了行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、立法法、行政许可法等行政法重要法律的试拟稿,对我国行政法体系的建立和初步形成起到关键性作用。（记者 蒲晓磊）